昆明市西山区审计局

                                                                 专项审计调查报告

被调查单位：昆明市西山区区级行政事业单位

审计调查项目：西山区行政事业单位2021年度临时聘用人员费用支付情况审计调查

根据《中华人民共和国审计法》第二十九条的规定，及昆明市审计局《2021年度全市临时聘用人员费用支付情况审计调查工作方案》（昆审办发〔2022〕4号）的文件要求，昆明市西山区审计局派出审计组，于2022年1月19日至4月2日，对昆明市西山区各行政事业单位和街道办事处2021年临时聘用人员（以下简称“临聘人员”）用工管理及费用支付情况进行审计调查，对重要事项进行了必要的延伸和追溯，重点审计西山区委宣传部、西山区农业农村局、西山区水务局、西山区文化和旅游局、西山区自然资源局、西山区应急管理局、西山区住房和城乡建设局、西山区人力资源和社会保障局及二级局、西山区教育和体育局、西山区城市管理局、西山区政务服务局、西山区交通运输局、西苑街道办事处、福海街道办事处、前卫街道办事处、马街街道办事处、金碧街道办事处、永昌街道办事处、棕树营街道办事处、碧鸡街道办事处、团结街道办事处共21家单位。审计涉及的相关单位对所提供的财务会计资料、电子数据、其他证明资料的真实性和完整性负责，并对此作出了书面承诺。昆明市西山区审计局的责任是依法独立实施审计并出具审计调查报告。

一、基本情况

（一）制度建设及其执行情况

西山区政府于2019年12月印发《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》和《西山区机关事业单位辅助性岗位工资待遇标准》，于2022年1月印发《西山区机关事业单位辅助性岗位职数管理暂行办法》、《西山区机关事业单位辅助性岗位人员选聘管理暂行办法》、《西山区机关事业单位辅助性岗位人员绩效管理暂行办法》，对辅助性岗位人员从用工管理、工资待遇标准、岗位职数、人员选聘、绩效管理等方面进行规范。西山区大部分行政事业单位，按照区级办法和相关要求，结合单位实际和特点，参照《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律法规，制定了管理制度。

（二）临聘人员总体情况

截至2021年12月31日，西山区共有临聘人员7170名（包含区属学校聘任制教师、法检两院书记员、政法系统辅警和城管协管员、社区卫生服务中心人员，不包含公益性岗位、社区人员、购买服务），按资金来源分，用机关事业单位编外聘用人员资金支付6167名，用指挥部工作经费支付147名，用单位自筹资金支付856名；按用工形式分，劳务派遣用工6335名、直接签订劳动合同的用工835名。西山区实有在职在编人员为8014名，临聘人员与在职在编人员比例为89.47%，其中，西山区城市管理局、西山区应急局、西山区人力资源和社会保障局、西山区自然资源局等32家单位的临聘人员与在职在编人员比例大于1:1。

（三）费用支付情况

西山区共支付2021年度临聘人员费用（包括工资、社保和劳务派遣服务费用等）43 592.61万元，其中：使用机关事业单位编外聘用人员经费支付35 928.15万元，使用财政预算项目资金支出1 837.73万元，使用指挥部工作经费支付1 066.67万元，使用单位自筹资金支付4 760.06万元。

二、审计调查评价意见

审计结果表明，西山区制定了《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》、《西山区机关事业单位辅助性岗位工资待遇标准》、《西山区机关事业单位辅助性岗位职数管理暂行办法》、《西山区机关事业单位辅助性岗位人员选聘管理暂行办法》、《西山区机关事业单位辅助性岗位人员绩效管理暂行办法》，并要求各单位按实际情况和法律法规制定内控制度，从源头上规范了临聘人员的使用和管理；西山区成立了辅助用工联席会，对辅助用工聘用、审批、备案等程序进行了统一规范。西山区大部分行政事业单位结合自身情况制定了辅助人员内部管理制度，规范单位内部的用工管理。但审计发现存在部分单位临聘人员管理制度不健全甚至缺失、未经区政府批准自行确定招聘人员、未按实有人数申报预算及费用支付不规范、合同管理不规范、以购买服务的形式购买临聘人员、返聘退休干部和聘用达到法定退休年龄人员的问题。

三、审计调查发现的主要问题

（一）制度建设及其执行方面

1.未制定临聘人员内部管理办法。

西山区委统一战线工作部、西山区工商业联合会、西山区委党史研究室、团结街道办事处未制定临聘人员的内部管理制度。

上述行为与《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）第十九条“......各用工单位及主管部门应当严格按照《劳动法》、《劳动合同法》及相关法律法规规定，规范并制订辅助性岗位人员工作职责、工作时间、休息休假、劳动纪律、诚信守法等管理制度并认真严格实施。各用工单位及主管部门应制订相关劳动安全保护、思想教育和技能提升培训计划和制度并负责组织实施。”和《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）第七条“单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施……根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行”的规定不符。

根据上述规定，西山区委统一战线工作部、西山区工商业联合会、西山区委党史研究室、团结街道办事处应当结合单位实际情况，制定本单位内部临聘人员管理办法，规范用工。

2.西山区城市管理局制定的临聘人员内部管理办法不完善。

西山区城市管理局2021年发放城管协管人员加班费138.83万元，但《西山区城市管理局劳务派遣人员管理规定》未对加班时长、加班费计算方法等进行规定。

上述行为与《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）第十九条“......各用工单位及主管部门应当严格按照《劳动法》、《劳动合同法》及相关法律法规，规范并制定辅助性岗位人员工作职责、工作时间、休息休假、劳动纪律、诚信守法等管理制度并认真严格实施......”的规定不符。

根据上述规定，西山区城市管理局应当完善临聘人员管理办法中关于加班时长、加班费计算方法等的规定，进一步规范临聘人员的管理。

3.西山区教育体育局未指定后勤保障临聘人员管理办法。

西山区教育体育局未按照《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）的要求，对教育系统后勤保障人员制定相关管理办法，未对区属学校后勤保障临聘人员进行规范。

上述行为与《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）第二条“......教育系统......后勤保障人员管理办法另行制定......”的规定不符。

根据上述规定，西山区教育体育局应当及时制定教育系统后勤保障人员的管理办法，规范区属学校后勤保障人员的聘用和管理。

（二）履行审批程序方面

1.未经政府批准自主确定招聘临聘人员。

西山区行政事业单位存在未经政府批准自主确定招聘临聘人员共11名，其中：西山区工商业联合会1名；西山区劳动就业服务局10名。

上述行为与《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）第二十三条“各机关事业（参公）单位未经核准不得擅自使用辅助性岗位用工......”的规定不符。

根据上述规定，西山区工商业联合会、西山区劳动就业服务局应当梳理清查自主确认招聘的人员，报西山区辅助用工联席会进行审批，并完善各项用工手续。

（三）资金管理及使用方面

1.西山区城市管理局未按临聘人员实有人数申报2021年预算。

西山区城市管理局申报2021年预算时，按照政府批复的400人指标进行预算申报，但2021年12个月实际人数均未达到400人（其中1月361人，2月362人，3月349人，4月355人，5月355人，6月359人，7月341人，8月349人，9月343人，10月352人，11月356人，12月361人）。

上述行为与《西山区机关事业单位辅助性岗位工资待遇标准》（试行）（西办通〔2019〕101号）七、经费保障“西山区各机关事业（参公）单位辅助性岗位用工经费在核定的用工总量内按实际用工人数安排......”的规定不符。

根据上述规定，西山区城市管理局应当按照临聘人员实有人数据实申报预算。

2.西山区城市管理局临聘人员费用支付不规范。

西山区城市管理局2021年临聘人员费用预算1 906.08万元，2021年1-12月实际支付临聘人员费用为1 563.30万元，全年剩余预算指标342.78万元。该笔资金于2021年12月通过预付的方式，支付到昆明市西山人力资源有限责任公司。

以上行为与《中华人民共和国预算法》第五十七条“......各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚列支出......”和《昆明市西山区人民政府关于同意以劳务派遣方式招聘编外人员协助开展城市管理行政执法工作的批复》（西政复〔2019〕172号）“......所需费用由区财政局根据人员到位情况据实拨付......”的要求不符。

根据上述要求，区城管局应当按照每年实际发生的劳务派遣费用据实与西山区财政局结算，年末剩余指标应交回同级财政，已预付的342.78万元，应在2022年预算中予以扣减。

（四）临聘人员管理方面

1.福海街道办事处合同管理不规范。

福海街道办事处与西山区保安服务有限公司签订劳务派遣协议，协议有效期为2018年9月1日至2020年8月31日，协议期满后继续使用相关服务但未续签协议。

上述行为与《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务......”和签订的《劳务派遣协议》第十七条约定“2.本协议到期前六十日由甲乙双方协商协议续签事宜......因合同到期甲方（福海街道办事处）未妥善、全面的与被派遣人员衔接劳动合同关系，致使乙方与被派遣劳动者解除劳动合同产生的社会保险补偿和经济补偿由甲方负责解决”的规定不符。

根据上述规定，福海街道办事处应当及时办理相关手续，重新签订相关协议，避免用工风险。

2.福海街道办事处以购买服务的形式购买劳务派遣人员40名。

福海街道办事处向西山区保安服务有限公司购买社会治安协管服务，但签订的为劳务派遣协议。

上述行为与《政府购买服务管理办法》（财政部令 第102号）第十八条“......不得以政府购买服务名义变相用工。”，和《昆明市政府购买服务禁止购买事项清单》（〔2018〕171号）“七、购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工......”的规定不符。

根据上述规定，福海街道办事处应当严格执行西山区政府的用工批复，规范用工形式，保证用工的合法合规，避免用工风险。

3.西山区农村公路基础设施建设指挥部（其办公室设在西山区交通运输局）返聘退休干部1名。

西山区交通运输局2021年第二次党组会议决定，西山区交通运输局农村公路指挥部返聘1名退休公务员，由农村公路指挥部与其本人直接签订《志愿服务协议书》，参与农村公路指挥部财务室日常工作，固定劳动报酬4771元/月。

上述行为与《中共昆明市西山区委组织部关于开展离退休干部聘用、兼职问题专项清理整治工作的通知》（西组便笺〔2017〕155号）二“此次清理整顿的重点为各单位违规长期聘用退离休干部担任领导职务、退离休干部长期参与机关和单位常规工作等，结合县（区）实际，在市级文件通知基础上，再补充以下三点方便各单位把握：1.与单位签订过聘用协议（合同）的；2.单位颁发过聘书，且在单位有实际工作情形的；3.凡是领取任何形式报酬的”的规定不符。

根据上述规定，西山区交通运输局应当严格遵守相关规定，不得长期聘用退离休干部，并在后续工作中，规范用工手续。

4.聘用达到退休年龄的人员4名。

2021年碧鸡街道办事处聘用1名达到法定退休年龄的人员，并与其本人直接签订《退休人员劳务合同》，参与街道文化综合服务中心的工作；西山区城市管理局通过西山人力资源服务有限公司与均达到法定退休年龄的3人，签订《志愿服务协议书》，每月工资3871元（除加班工资）。

上述行为与《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”和《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）第十六条“西山区机关事业（参公）单位辅助性岗位用工均实行劳务派遣方式......”的规定不符。

根据上述规定，碧鸡街道办事处和西山区城市管理局应当依法合规使用临聘人员，不应聘用已达到退休年龄的临聘人员。

5.西山区城市管理局使用兼职人员3名，未签订劳务派遣协议。

西山区城市管理局通过西山人力资源服务有限公司与云南饭店有限公司待岗人员1名、云南圆正轴承有限公司退养人员1名、昆明长天鼓风机有限责任公司待岗人员1名均签订《兼职劳动协议》，该3人的医保、社保均由原单位购买。

上述行为与《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》（西办通〔2019〕101号）第十六条“西山区机关事业（参公）单位辅助性岗位用工均实行劳务派遣方式......”的规定不符。

根据上述规定，西山区城市管理局应当规范使用临聘人员，所使用临聘人员应当与第三方人力资源公司签订劳务派遣协议。

四、其他需要反映的情况

街道办事处根据《关于对区创建办管理的卫生监督协管员及部分城市协管员进行调整的实施方案》（西“四创”指通〔2011〕5号）文件，按照城管协管助理员300元/月/人、城管协管员1300元/月/人、文明卫生监督岗500元/月/人的标准和核定人数，进行预算申报，但因待遇标准无法满足现行用工需求，且西山区未出台新的办法对该类人员的人数和工资标准进行规定，故街道办事处在预算总额内聘用该类临聘人员或者购买服务，存在实际用工数量小于预算申报人数的情况。

五、审计建议

（一）西山区相关职能部门，应当结合西山区实际情况，针对历史遗留问题，完善制度，规范用工。各行政事业单位及街道办事处应当严格执行《西山区机关事业单位辅助性岗位用工管理暂行办法》、《西山区机关事业单位辅助性岗位职数管理暂行办法》等办法的相关要求，完善本单位的规章制度，未制定临聘人员管理办法的单位，应及时按照区级相关办法，结合本单位实际情况，及时制定临聘人员相关管理办法，规范临聘人员的使用，做到专岗专用。对单位自主确定招聘的临聘人员，应当按照相关规定，及时完善该部分临聘人员用工手续，避免用工风险。

（二）由西山区委机构编制委员会办公室牵头，相关部门进行配合，对西山区现有临聘人员进行全面清理，明确聘用人员的岗位类别和对应的工资标准，明确临聘人员的资金来源和经费保障方式。对于不符合用工条件的临聘人员应当及时进行清退，对用工手续不规范的单位应提出可行的意见建议，对临聘人员人数和在编实有人数比例过高的单位，结合实际提出临聘人员用工人数建议。

（三）各行政事业单位及街道办事处应当严格执行区级辅助用工相关管理办法，据实申报预算，规范拨付资金，做好资金的绩效跟踪和监管，确保临聘人员经费依法依规使用。

（四）各行政事业单位及街道办事处应当准确解读政府购买服务相关政策，对纳入政府购买服务禁止清单的事项，不得采用购买服务。对于确需采用购买服务的事项，应当严格遵守《中华人民共和国政府采购法》和《云南省政府集中采购目录及标准》的规定。区级业务主管部门要加强政府购买服务相关政策的培训和指导，规范全区的购买服务。

                                                                 昆明市西山区审计局审计组

                                                                        2022年5月6日

中共西山区委党史研究室辅助性人员管理制度