昆明市西山区市场监督管理局

2017-2019年法治政府建设工作

年度情况报告

   根据《昆明市西山区法治政府建设实施方案（2017—2020年）》文件要求，现将2017-2019年法治政府建设工作情况报告如下：

一、法治政府建设工作有保障

为保证顺利推进法治政府建设工作，确保工作落在实处，设立了政策法规科统一部署和安排法治政府建设工作，成立了以党政主要领导为组长、分管领导为副组长的法治政府建设工作领导小组，同时，我局将推进法治政府建设工作列入重要议事日程，定期研究、部署和督查，安排工作经费，保证了法治政府建设工作的顺利开展。同时，每年认真总结上一年度的法治政府建设工作，及时向政府部门报告上一年度法治政府建设工作情况。

二、营造良好法治化营商环境

（一）清理地方保护和行政垄断行为。加大反不正当竞争执法力度，规范市场秩序，促进公平竞争，2017-2019年查处反不正当竞争案件39件。2017年开始，我局对照《中华人民共和国反垄断法》《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》等法律法规，对现行规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理，审查文件2916份（全区共审查文件10574份），未发现存在妨碍统一市场和公平竞争的有关政策措施和制度。

（二）提升政务服务水平

1.推行企业开办服务“一窗通”。开设综合服务窗口“一窗通”，同步采集办理营业执照、公章刻制备案、税务发票申领、银行预约开户、社保登记服务所需信息，实现企业开办“一次提交、共享交换、同步办理、限时办结”。截至目前，“一窗通”申请量1330件，共核准835件。

2.深化商事制度改革。一是深化企业名称登记改革。自2019年6月起，取消企业名称预先核准，全面推行企业名称自主申报，进一步压缩企业开办时间。二是全面推进“证照分离”和“多证合一”改革。将22个部门的52项涉企证照事项整合到营业执照上，实现了营业执照办理“一窗受理、一表申请、一照一码、一网互联、一照通用”。截至目前，新颁发多证合一营业执照17418户。三是实施“企业开办时间再减一半”行动。推行工商登记便利化、开展一窗收件、优化办理流程等措施，目前，办理开办企业环节已全部实现在1.5个工作日内办结。2017年以来，新发展个体工商户26225户，新发展私营企业19222户。四是畅通市场主体退出渠道。开展企业和个体工商户简易注销登记，让“僵尸”企业及时退出市场，截至目前，共有2216户企业及个体工商户办理了简易注销。

3.推行“双随机、一公开”。截至2019年9月，全区共有25个部门建立随机抽查事项清单，14个部门建立了“两库”，15个部门制定了抽查工作细则，共有176项随机抽查事项。对涉及金融、教育培训、医疗美容、环保、知识产权代理等领域的企业进行定向检查，共抽查3822户。

三、健全科学、民主、依法决策机制情况

一是制定了《重大决策听证实施细则（试行）》《党委“三重一大”事项集体决策制度（试行）》《党委议事规则（试行）》《局长办公会议事规则（试行）》等制度，确保了重大决策听证事项具有可操作性。同时，应行政相对人的申请，2017年至今举行了15次行政处罚案件听证会，确保充分听取当事人的陈述申辩。二是认真开展了规范性文件清理工作，截至目前，我局尚未制定规范性文件，若今后制定规范性文件，我局将严格按规范性文件制定程序，把规范性文件合法性审查、集体讨论决定等确定为规范性文件制定的必经程序并不断予以完善。

四、推进严格规范公正文明执法

（一）推进执法规范化

一是统一执法队伍。将原来分属于三个单位的46个局属部门的工作职能进行了全面梳理，设立15个科室，1个行政执法大队，10个市场监督管理所和4个下属事业单位。同时，设立了专门的法制工作机构政策法规科，配备专职法制机构工作人员5名，在各市场监管所、执法业务科室和行政执法大队共配备了13名法制监督员。二是统一执法资格。针对“三合一”后，执法主体变更、执法范围权限扩大等情况，为全局260名执法人员（截至目前有233名执法人员）及时办理《云南省行政执法证》，把好行政执法证件关，确保执法主体适格。三是统一执法制度。在工商、质监和食药监系统相关执法制度的基础上，制定了《案件查办规程》等12项制度，2017年-2019年，在此基础上每年对执法制度进行修改完善，进一步明确行政执法责任意识，确保权力规范。四是统一执法文书。2016年以省政府法制办制作的执法文书格式为范本，制作了常用的市场监管行政执法文书共58种；2019年根据《市场监督管理行政处罚文书格式范本》重新制定了常用的市场监管行政执法文书共40种，加强执法源头的规范管理，确保执法工作的严谨、高效。

（二）探索“三项制度”

1.执法信息“全公开”,让行政执法在阳光下运行

一是加强事前公开。在门户网站和办事大厅、服务窗口等场所，公开行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、监督方式和救济渠道等信息，实行动态调整，主动接受社会监督。二是规范事中监督公开。在西山区1778户市场主体中开展双随机抽查，抽查范围由登记事项和信息公示情况检查扩大到工商业务全线条检查，并及时将“双随机”抽查情况及查处结果向社会公布。三是推动事后公开。通过从“西山政务门户网”链接至“国家企业信用信息公示系统”和“信用昆明信息平台”，对22929户企业行政许可准予、18216户行政许可变更、154户行政许可撤销进行公示以及对750件行政处罚信息进行公示，保证行政许可、行政处罚公示率100%。

2.执法过程“全记录”，实现执法行为留痕可回溯

一是全面使用“云南省县级市场监管局行政处罚案件一体化操作系统”，查办的所有一般程序案件从立案、核审到告知、下达处罚决定书以及行政处罚信息公示等全部实现网上操作。二是依托12315投诉平台、全国12315投诉平台、一部手机游云南平台，按照层层受理登记和分流转办审批，强调分流转办案件相关移交节点的留存分办痕迹，使投诉举报案件件件有着落。2017年至今，共受理消费者投诉、举报10000余件。三是为业务科室、执法大队、各监管所配置了行政执法记录仪共计50台，实现了执法过程中语音、图片、视频等信息的全程记录和存储，为后续回溯分析和证据采集提供有效的依据。

3.重大执法决定“全审核”，确保每项决定守住法律底线

对一般处罚程序案件，办案部门在案件调查终结后，由政策法规科对办案机构认定的案件事实、证据、定性、法律适用、程序等内容全面复核，坚持有错必纠。对重大案件、销案案件等，通过召开案审会、局长办公会的方式进行最终审核、监督。2017年以来，召开42次案审会，4次局长办公会，实现了执法监督关口前移。

（三）健全行政执法与刑事司法衔接工作机制

继续按照2012年制定的行政执法与刑事司法相衔接工作联席会议制度，加强行政与司法信息互通、联合联动，配合区检察院做好重大案件处罚信息录入《云南省司法共享平台》工作，2017年至今录入379件重大案件信息。同时，做好涉罪案件移送工作，2017年至今，移送公安机关9件，处理涉黑涉恶线索、建议书、提示函等共计84条。

五、依法全面履行政府职能

（一）强化对行政权力的制约和监督

一是建立了党风廉政约谈制度。由党委书记牵头对各部门行政执法、党风廉政建设及业务工作落实情况进行专项检查，目前，开展个人提醒谈话40余次、集体提醒谈话30余次，督查检查18次，发布《督察通报》40余期。二是建立定期案件评查制度。每年对上一年形成的行政处罚、行政许可案件进行自检自查，开展卷宗评查工作，同时，参加上级部门案卷交叉评查工作，未出现不合格案卷，大多数案卷为优秀案卷。三是动态管理权力清单及责任清单。每年根据涉及市场监管的法律法规规章立改废情况，对权力清单及责任清单进行动态管理。四是对被复议（诉）行政行为进行全面细致地复查，同时，积极推行法定代表人出庭制度，2019年第一件诉讼案件由局长出庭，第二件诉讼案件由分管副局长出庭，并保证局长50%出庭率，分管领导50%出庭率。五是针对投诉事项尽最大努力做好调解工作，有效化解消费纠纷，截至目前，完成9304起调解，为消费者挽回经济损失3723万元，发布消费提示37期。

（二）开展行政执法人员法律知识学习培训

一是坚持以上率下，党委带头学。坚持党委理论中心组学法制度，坚持领导干部带头学法，把《宪法》《行政法》等法律和党内法规列入中心组年度学习计划，落实学法内容、学法时间。同时，各科室结合岗位职责和工作开展需要，推动学法经常化，年初制定学习计划，明确学习任务，2017年以来，开展各类培训80余场。二是坚持网络在线学法，自觉主动学。充分利用“学习强国”“全国领导干部公职人员学法考试平台”“法宣在线”“国家市场监督管理总局行政学院”网络平台，发挥互联网优势，运用电脑、手机登录网站随时随地可以学法，不受时间空间限制，增强学法主动性。

六、开展创建依法行政示范单位工作

我局积极开展“昆明市依法行政示范单位”等示范创建活动，按照昆明市依法行政示范单位目标要求，通过切实加强依法行政示范单位的组织领导、典型引路、以点带面依法管理辖区社会事务、依法行政与服务西山经济发展相结合，提高学法守法用法意识，不断提高依法行政的能力和水平，促进法治政府建设等措施，2016年被评为“昆明市依法行政示范单位”，2017年至2019年，均认真总结收集依法行政工作，顺利通过市依法行政复查考核。

七、工作中存在的困难和问题

（一）“人少事多”的情况较为突出。在整合组建前，原来三个局共有行政编制212名，但在整合后，我局的行政编制缩减至169名，在最新一轮的机构改革中，我局的工作职能进一步增加，但是行政编制进一步压缩到135名，我局长期处于人员超编严重，人员结构老龄化（平均年龄47岁）的状况。以基层监管所为例，平均每个监管所有十几名执法人员，要对辖区内的农贸市场、食品生产流通和餐饮服务环节、药品医疗器械化妆品、特种设备等情况实施日常监管，还承担着投诉举报查处、行政许可、案件查办等一系列工作职责，同时随着一些新业态的不断出现，监管对象不断增加，基层执法人员在日常工作过程常常是“见子打子”，疲于应付，难以真正实现“一次出动，全面检查”。

（二）执法队伍素质亟待提升。体制改革对履行职责提出的新要求和执法跨度大、难度高、专业性强的新形势，对市场监管执法队伍的能力和素质提出了非常大的挑战。此外，随着近年来消费模式的增长，市场监管投诉机制、投诉举报奖励制度的不断完善，“职业打假人”的出现，市民维权意识增强，各类投诉举报数量也不断增长。业务合并之后，知识体系庞杂，市级业务主管部门及西山区市场监督管理局已多次组织培训，面对复杂的知识体系，学习内容难，执法人员老龄化严重，加之日常工作任务繁重，导致培训效果不佳，执法人员大多只熟悉原岗位的工作，在综合执法工作中仍然深感力不从心，制约了执法效果发挥。

（三）“多证合一”改革同步改革、部门间衔接有待加强。“多证合一”改革将公安、住建、商务、交运、旅游、食药监、海关、检验检疫等23个部门的52个涉企证照事项整合到营业执照上，涉及多个部门之间的配合。下一步，各职能部门之间如何开展审批和监管工作，如何将市场主体登记与部门审批更好衔接，保证业务流程顺畅，按重点、分批次将多个部门的涉企事项科学、合理、有效整合，将是政府各部门间面临的共同问题。

（四）部分行政许可部门尚未实现监管模式的转型。“先照后证”“多证合一”实施后，部分相关部门未跟进审批监管，虽然市场监管局以“告知书”的方式告知企业应办理相关许可证才能开展经营活动，但部分经营者在办照后未办理相关许可证就开展经营活动，成为“有照无证”的经营户，而负责审批的部分行政许可部门尚未实现“监管模式”的全面转型，没有按照“谁主管、谁负责”的要求做好监管，甚至有部门认为“多证合一”后，审批和监管就是市场监管部门职责，对贯彻落实国务院《关于“先照后证”改革加强事中事后监管的意见》步调不一致。

（五）行政审批系统有待整合、完善

商事制度改革，由于涉及部门多、环节多、要求多、系统不同步、部门间执行政策不灵活，办理人员要操作多个系统，工作量剧增。同时，行政审批系统内经营范围设置待完善。电子营业执照及“一窗通”经营范围填报时申请人可以自主添加，自己是可以看到填报的经营范围是系统设定还是自行填报的，但是系统后台无法分辨该经营范围是系统设定还是自行填报；同时申请人自行填报的经营范围不规范，如：云南XX茶叶有限公司，行业为“酒、饮料及茶叶批发”，其经营范围为酒、饮料及茶叶、工艺品、预包装食品、散装食品销售，但是按国民经济行业分类里预包装食品、散装食品已经包含酒、饮料及茶叶只能二选一。

（六）机构改革后基层执法体系有待完善

一是作为基层市场监督管理部门，需要大量通过行政处罚的手段达到监管的工作目的，在此过程中，多少会因为执法人员本身的原因，出现未能准确适用行政处罚自由裁量权的现象。二是现阶段还存在制度不配套，导致适用行政处罚自由裁量权标准出现空档的情况。三是目前沿用省市局机构改革前制定的细化标准，由于制定时分属不同部门，处罚幅度、裁量标准不统一。

（七）存在“履职尽责”后如何“尽职免责”的问题

推行“双随机、一公开”监管后，除特殊领域外，所有的行政检查事项都通过“双随机”抽查的方式进行，来取代原有的“巡查制”日常监管，这在很大程度上减轻了基层的工作负担，也减少了对市场主体干扰，但在企业主体责任不落实，重点监管力度不够，信用监管机制尚不完善的情况下，不仅存在较大的市场安全风险，而且一旦出现问题，就会给市场监管部门特别是基层一线工作人员带来较大的履职风险。同时，“双随机、一公开”监管方式灵活性不够，由于“双随机、一公开”监管方式的计划性、确定性和层级性的特点，制约了基层在监管实践中对发现的现实性、及时性问题不能开展“双随机”检查，开展专项又可能把范围扩大化，等下年度做计划再检查失去了检查意义，造成了一定的监管难题和监管真空。

（八）“职业索赔人”问题突出。随着《消费者权益保护法》《食品安全法》《广告法》等多部法律法规地更新出台，在赋予消费者越来越多的维权权利和渠道，更好地保护消费者权益的同时，也刺激往日的“职业打假人”转变成了当前的“职业索赔人”从打击假冒伪劣商品购买，到当前以勒索赔偿为目的购买。一旦索赔不成功，就向市场监管部门投诉举报，而这些人不仅熟知相关法律法规，而且对相关部门规章和规范性文件也很熟悉，能够在举报材料中准确引用相关法律法规，要求工作人员进行处理。工作人员稍有不慎就可能出现行政不作为或行政乱作为，引起行政复议或行政诉讼，甚至受到纪检部门的调查，给监管部门带来不少履职风险。

（九）消费维权工作“单打独斗”未能形成合力。多年来消费维权工作一直以消协和市场监管部门为主，时有力不从心之感。机构改革后，部分消费投诉因技术含量高，责任难认定等原因，成为无法调解之案。对跨部门、跨行业、跨地域的消费投诉举报更难有效处理。例如，预付卡消费纠纷，商家关门跑路，市场监管部门无法找到商家进行处理，因与商务、公安等其他相关执法部门没有联动机制，使这些跨部门、跨行业、跨地域的投诉举报工作无法得到有效处理，造成消费者经济损失很难挽回。

八、下一步工作建议

（一）确保基层的编制。市场监管执法是基层工作的重心，而相比之下，我局将长期面临执法人员不断自然减少、“新鲜血液”却得不到补充的矛盾状况，执法队伍老龄化进一步加剧，最终导致工作人员个人工作量逐渐增大、工作效率逐渐降低，建议在市场监管综合行政执法改革中，按照“编随事走，人随编走”的原则有序整合执法队伍，确保编制底数。

（二）加大人员培训力度。市场监管部门绝大多数人员来自原工商部门，存在大量原来工商工作人员在从事质监和食药监等方面的工作的实际情况，而食品安全、药械监管、特种设备、工业产品、计量器具等监管工作对专业知识和技能的要求较高，而短期的集中培训或在日常工作中积累的知识并不能完全满足实际工作要求，因此，建议从省级层面上每年定期组织开展脱岗培训，并将培训范围覆盖到一线工作人员，还可采取到其他先进省市先进单位开展交流学习、大练兵大比武的方式来全面提升队伍依法行政能力，同时，由于市场监管包罗万象，应有侧重地培养一些专门执法人员，对一些重点领域进行监管执法，并对重大疑难案件进行及时的跟踪监督和指导。

（三）加强部门协作。进一步理顺“一窗通”所涉及的部门间的关系，做好业务工作的衔接，形成工作合力，为企业开办和成长提供“一条龙”服务，促进新注册企业增长势头不减、活跃度提升。

（四）提高知晓率。机构改革后，多个部门的职能整合到了市场监管局，很多群众对“市场监管局”这一部门感到陌生，对单位的职能更是不甚了解，甚至连一些政府职能部门对市场监管局的职能职责范围也并不完全清楚，认为只要是市场监管部门核发过《营业执照》的企业，都应该由市场监管部门进行监管，以“谁发证、谁监管”作为工作中推诿扯皮的理由。因此，建议从市级层面以此次机构改革为契机，通过广播电视、微信微博等媒体对部门职能职责开展一系列宣传，提高群众对市场监管部门的知晓率和关注度。

（五）完善行政审批程序。修改完善行政审批系统，经营范围严格按照《国民经济行业分类》进行分类，对于有前置许可的经营范围，应设置权限，应当上传许可证后方能选择相应经营范围；同时，申请人自行填报的经营范围不符合《国民经济行业分类》的，系统提示错误，填报正确后方可进行下一步，以及审批后台可以分辨出其经营范围是系统设定还是自行填报的，方便进一步纠正。

（六）强化基层保障。基层市场监管部门是履行市场监管职能的一线阵地，也是服务人民群众的前沿窗口，应全面落实基层市场监管所规范化建设有关意见，全面强化基层保障，在办公场所、执法装备、检测经费等方面给予支持。与此同时，市级部门应着力减少一般性的会议、材料、汇报、总结、计划等事务性工作，尽量减轻基层负担；加大内部职能优化和内设机构整合力度，避免因内设机构过多导致政出多门的问题，让基层市场监管部门难以适从、疲于应付。

（七）加强督查督办。一方面安排专人负责投诉举报的登记、分转、催办、审核、上报，避免回复内容空洞、无实质性解决措施的情况；另一方面，加大督查督办的力度，下气力解决时限和群众满意问题，加强专项检查，对投诉反映较突出的行业进行检查；加强日常监管、研判排查，对涉及“涉黑涉恶涉乱” 扫黑除恶、“套路贷”线索及时推送，妥善处理。

（八）坚持利民宗旨。要恪守利民便民的宗旨，以群众利益为重、以解百姓之忧为己任的敬业精神和爱民情怀，全心全意为百姓办事，满腔热情为百姓服务。继续加强宣传，提高消费者维权意识，引导经营者建立消费维权、商品质量和服务安全第一责任人的意识，营造良好的消费环境。

昆明市西山区市场监督管理局

          2019年11月15日