区级工商、质监、食药监三部门合一，是国务院机构改革的一个重要方面，也是市场监管体制改革的一个重要方向。西山区在2015年9月17日，正式挂牌成立昆明市西山区市场监督管理局，由原昆明市西山区食品药品监督管理局、昆明市西山区工商行政管理局和昆明市质量技术监督局西山分局整合组建而成。现区市场监管局共有干部职工276名，对全区12036家食品药品生产经营企业、75899户各类市场主体、52个各类市场和1208家特种设备使用单位实施监管。将原有分属于三个单位的21个科室、20个分局或监管所、5个下属事业单位的工作职能进行了全面梳理和分类归并，设立了15个科室，10个市场监管所和4个下属事业单位，精简率达37%，自此“三合一”的大市场监管模式正式形成。

一、 “三合一”模式给西山区市场监管工作带来的三大优势

（一）全程监管，执法盲点减少。新模式下，食品及食品相关产品实现了由一个部门实施全程监管，将以前监管职责尚未明确又问题较多的“边界地带”“三不管地带”纳入执法范围，不留监管死角，执法盲点大大减少。

（二）充实一线，加大了执法力度。 “三合一”后，特别是实行网格化片区责任制后，监管重心下沉，补足了街道一级特种设备、食品药品监管力量缺失或薄弱的短板。

（三）整合职能，提升了执法效能。发挥了职能叠加、专业互补的整合优势。 一是行政审批实现了“一个窗口办结”；二是质监、工商、食药监三支执法队伍实现了一体化整合，行政执法由外部协调实现了内部协同；三是形成了“一次出动、全面体检”的检查新模式，执法效能大幅提升；四是积极探索信息互通机制，产品质量监管实现了生产领域与流通领域的双向追查。五是整合投诉举报机制，建立统一的投诉举报受理平台。

二、 西山区“三合一”执法模式存在问题及困境

“三合一”有力的促进了西山区市场监管工作，但同时也存在一些困难亟待解决。

（一）执行标准不统一。一是执法程序不统一。“三合一”前，工商部门、质检部门和食药监部门都依据《行政处罚法》出台了各自的行政处罚程序规定，作为约束和规范行政处罚行为的重要依据与指引，但在细节上确存在差异。“三合一”后，执法办案队伍需要办理原三类处罚案件，三类处罚程序间在立案时限、办案期限、听证范围、证据收集、案审制度等方面有不一致之处，在把握按照案件类型遵循各自程序的总原则下，在查办一个违法主体的多个种类违法行为时，程序适用选择、案卷组卷结构、复议机关选择等方面尚不明确。二是投诉举报处理程序差异性大。“三合一”前三部门对投诉举报处理的受理时限、受理部门等存在较大差异性。

（二）执法队伍素质急待提升。体制改革对履行职责提出的新要求和执法跨度大、难度高、专业性强的新形势，对市场监管执法队伍的能力和素质提出了非常大的挑战。市场监管体制改革后，西山区市场监管局在承担原三个局所有工作的同时，上级部门对基层市场监管提出了更高的要求，多项职能下沉基层，监管任务加重与人力资源有限的矛盾更加明显。

（三）数据深度整合难度大。市场监管部门具有很强的数据优势，掌握着市场主体登记信息、违法经营行为查处信息、食品药品安全电子监管数据等强大的数据信息，但原工商、质监、食药监系统对各自工作数据的录入、标准、保存方式和运用存在很大差异。三系统的大数据管理各自为政，自上而下使用独立的OA系统，彼此没有有效接口互联互通，增加了基础监管工作量，也直接影响到市场监督数据整合，制约了大信用监管体制的建设进度。

（四）“下合上不合”导致日常工作增加。基层“三合一”后，国家、省、市级仍存在三个业务主管部门，工作对接、会议安排、工作情况上报等方面仍存在交叉和重叠等情况，加重了基层负担。

（五）部门内部职能存在矛盾。“三合一”后，市场监管部门内部的部分职能互相矛盾。

三、 对策及建议

（一）上下内外联动，以保障综合执法。一是及时修订相关法律法规，明确市场监管局的主体地位，统一执法程序，保障监管执法的严肃性和权威性。二是科学划分事权。根据局机关、基层所的不同定位，科学划分层级监管事权，将医疗器械、药品、特种设备等专业化监管任务由局机关相关科室牵头负责，将餐饮、食品、证照管理等常态化监管工作下沉至基层所处理，充分发挥各自优势，实现行政资源的合理高效配置。

（二）整合处罚程序，程序规范保障综合执法。通过比较考察工商、质监、食药监三大领域处罚程序规定的异同，针对各领域处罚程序大方向一致、具体细节规定不同的特点，抓好顶层设计，自上而下建立统一的行政处罚程序，让基层市场监管部门在查办一个违法主体的多个种类违法行为时，有可以明确选择适用的程序和复议机关。一是统一执法办案指南。从案件的最初立案、调查取证、听证、作出处罚决定，到处罚决定的执行及复议诉讼的处理，到最后结案归档，对案件的全程操作进行详细指引。二是统一配套办案流程。制作违法案件查处一般程序总图和重点环节的细化流程图，对重点环节的关键要点予以释明，使办案程序更为直观、清晰。三是统一执法办案文书。虽然云南省对执法文书进行统一，但在全国范围内，需要在综合考察各执法领域处罚文书格式基础上，以保障程序正确与提高执法效率相结合为原则，最大程度地实现各领域办案文书的统一。

（三）狠抓教育管理，保障综合执法。一是把“业务知识更新培训”作为首要任务，有组织、有计划地组织业务知识培训。二是强化办案培训力度。组织办案新手到执法先进单位全程“跟班学习”，参与办案，掌握办案技巧，积累办案经验。三是以实战提实效。让执法能手、执法标兵走上讲台，讲述执法办案过程，达到以案说法、以案提能的效果。选拔部分执法办案骨干组建课题攻关组，针对案件查处中的疑点难点问题，集中攻关，形成调研材料，提出解决问题的方法途径，有效指导全局的执法实践。

（四）强化网络建设，以信息化手段保障综合执法。一是做好平台搭建扩建工作。建议建立自上而下相对统一，将工商、质监、食药监三系统间的信息互通共享的系统，以工商部门的经济户口数据库为基础，强力推进系统数据的并轨运行与有效对接。加强三系统数据的信息互联互通与无缝有效对接，实现资源共享。二是提高数据运用能力。开展数据研判，通过对所掌握数据的分析，科学预测市场主体违法行为趋向，制订科学的监管方案，形成市场巡查指导系统，指导执法队伍实施有针对性、有目的性的市场巡查，提升执法精准度。

（五）解决机构改革后具体工作中出现的内部和外部矛盾。一是尽快明确因机构改革后带来的诸如市场监管部门同时核发的《营业执照》和《食品经营许可证》这样的内部职能互相矛盾的情况的解决方案和措施；二是形成由上而下多部门协作，对相关行政许可部门“先照后证”工作开展情况纳入监督和考核体系，对因行政许可部门的原因而引起的“宽进”后导致“有照无证”、监管缺位的情况进行责任追究，不断形成监管合力。（区市场监管局供稿）